“电力非洲倡议”是奥巴马执政以来美国对非洲发展政策的重要组成部分，特朗普政府继承和发展了该倡议，并将之作为对非发展政策的重要支柱。可以说，电力已成为美非经济合作的重要抓手。那么，特朗普政府“电力非洲倡议”有哪些新发展？美国大举进入非洲电力市场的原因是什么？“电力非洲倡议”对非洲意味着什么？以上问题的回答不仅有助于更好地认识美国的对非发展政策，而且对思考“电力非洲倡议”如何影响中非合作具有重要意义。

一、“电力非洲倡议”的提出

美国的“电力非洲倡议”由奥巴马政府提出。年7月，奥巴马访问非洲期间，提出了为期五年的“电力非洲倡议”。该倡议旨在为非洲提供可负担的、可靠的、可持续的电力，支持非洲经济发展。根据“电力非洲倡议”，到年美国将为撒哈拉以南非洲增加超过3万兆瓦的发电量，为万个家庭和企业提供电力。[1]年，“超越国家电网”(BeyondtheGrid)子倡议启动，致力于为非洲大陆的离网供电和小规模能源解决方案提供投资。“超越国家电网”倡议聚焦于两个战略重点：家用太阳能和微电网。子倡议目标是到年增加万至万个太阳能和微电网用户，增加17万至20万个家庭的太阳能连接，8万至10万个微电网连接。年起，倡议每年发布《电力非洲年度报告》，介绍项目融资、建设情况。年起，为了更好地实现项目对接，美国国务院创办电力非洲峰会，以便投资者展示电力项目、讨论投资机会、建立国际联系。年起，“电力非洲倡议”资助出版系列丛书，如《理解购电协议》《理解电力项目融资》《理解天然气和液化天然气选择》《理解电力项目采购》等。系列图书的出版及针对性的培训为“电力非洲倡议”实施提供了持续的智力支撑。年2月，奥巴马签署《电力非洲法案》，倡议正式成为法律。《电力非洲法案》的签署意味着扩大非洲的电力供应是美国的一个长期战略，成为美国对非外交政策优先事项。

“全政府”路径为“电力非洲倡议”提供组织支持和保障。“全政府”路径是指以“全政府”为支撑的国家战略或路径，即以“全政府”为组织原则调动政府资源，为特定国家战略提供组织上的支持和保障。[2]“电力非洲倡议”由电力非洲工作组（PowerAfricaWorkingGroup）领导，工作组是一个协调组织，协调美国国际开发署、国家安全委员会等在内的12家美国政府机构。美国国际开发署在工作组中起主导作用。具体分工是，美国国际开发署为“电力非洲倡议”提供技术援助，推动项目在非洲国家落地，为项目提供管理支持。美国国务院打造电力非洲峰会等对话平台，通过外交手段为“电力非洲倡议”寻求非洲国家政府支持，构建“电力非洲倡议”伙伴关系网络等。海外私人投资公司提供资本和风险缓解工具，支持美国私营部门对非洲电力投资。美国进出口银行协助向国际市场提供美国商品和服务融资。美国财政部则直接与“电力非洲倡议”涉及国家的财政部等合作，就宏观政策，改善投资环境和基础设施投资的融资方案提供建议。

二、特朗普时期的“电力非洲倡议”

特朗普政府继承和发展了“电力非洲倡议”。特朗普政府强调使用天然气推进“电力非洲倡议”，并成立美国国际开发金融公司（IDFC）助力“电力非洲倡议”的实施，同时“电力非洲倡议”还被赋予了展现美国商业模式与中美战略博弈的内涵。但总体来看，“电力非洲倡议”进展缓慢，受益国家有限。

（一）特朗普政府继承和发展了“电力非洲倡议”。年第四届电力非洲峰会期间，美国国际开发署提出“电力非洲倡议2.0版”——《电力非洲：年输电网发展路线图》。相比于奥巴马政府的1.0版本，2.0版本的“电力非洲倡议”更加强调输配电系统建设、优化非洲投资环境、增强美国私营企业在非洲的竞争力。1.0版本由于单纯强调发电而忽视了输配电系统建设，导致发电量过剩和区域间的供需失衡；2.0版本突出更广泛的电力跨区域贸易，更好保护美国企业利益。

（二）特朗普政府强调利用天然气推进“电力非洲倡议”。自年起，特朗普政府开始利用天然气推进“电力非洲倡议”。年，“电力非洲倡议”相继发布了《电力非洲：年天然气路线图》《电力非洲：南部非洲天然气路线图》。特朗普政府在非洲利用天然气发电，而不是奥巴马时期强调的太阳能等清洁能源，主要基于以下两方面考虑。第一，全球天然气价格下跌使天然气发电成本降低。研究表明，综合液态天然气项目的天然气电价可低至0.10美元/千瓦时，小规模和分布式天然气发电项目的价格可低至0.15美元/千瓦时。而这两个预计价格均低于撒哈拉以南非洲地区0.18美元/千瓦时的平均发电成本。[3]第二，美国在天然气领域具有绝对优势。美国的页岩气革命深刻改变了世界的能源格局。正如美国能源部长里克佩里所强调的，《电力非洲：年天然气路线图》将助推非洲多国的天然气行业投资，美国液态天然气和相关创新的出口将刺激整个非洲大陆的天然气发电。[4]据悉，特朗普政府支持的美国公司将投资亿美元用于肯尼亚、坦桑尼亚、科特迪瓦、加纳、尼日利亚、塞内加尔、安哥拉、莫桑比克和南非的天然气发电项目。根据报告，美国可借该项目向非洲出口液化天然气，若贸易进展顺利，每年可盈利超50亿美元。[5]

（三）美国国际开发金融公司的成立助力“电力非洲倡议”的实施。年10月5日，特朗普签署了《善用投资促进发展法案》（简称BUILD法案）。根据法案，为了增强发展融资能力，美国将成立一个新的联邦机构——美国国际开发金融公司。美国国际开发金融公司将结合海外私人投资公司（OPIC）和美国国际开发署发展信贷管理局的职能，推出新型金融产品，从而更好地将私人资本引入发展中国家。新机构的设立，使美国在发展中国家进行投资有更大灵活性。例如，新机构可以获得海外项目的股权，更自由地与他国投资者合作。一方面，由于资金雄厚，[6]美国国际开发金融公司将使“电力非洲倡议”项目在融资上获得更多的便利性，也有助于吸引更多私人资本进入电力投资领域。另一方面，由于灵活性更高，美国国际开发金融公司承担风险的能力相对较高，这有助于“电力非洲倡议”项目在一些基础设施条件差的非洲国家落地。

（四）特朗普政府赋予“电力非洲倡议”展现美国商业模式与中美战略博弈的内涵。年奥巴马在联合国千年发展目标峰会上指出，美国不应再用援助了多少资金、食品或药品来评价对于促进全球发展的努力。仅有援助对于发展来说是不够的，援助发展是为了帮助其他国家从贫困走向繁荣。美国需要的不仅仅是援助政策，而且要运用所有的政策工具，从外交政策到贸易政策再到投资政策。因此，奥巴马“电力非洲倡议”试图通过公私伙伴关系找到一条避免“援助的死亡”的路径。虽然私营企业对于奥巴马政府的发展外交至关重要，但其没有将私营企业参与“电力非洲倡议”上升到商业模式的高度。特朗普政府明确指出，“电力非洲倡议”最鲜明特点是私营企业主导的商业模式创新，这一商业模式是使非洲结束援助、实现自力更生的必由之路。美国国际开发署署长马克格林指出，多年以来，美国国际开发署、千年挑战公司以及其他许多公共部门的人都认为，捐助者、非政府组织和政府是推动发展的最重要因素，而私营企业是一种需要保持距离的东西，或者可以使其屈从于我们的意志。但非洲要想实现像韩国等一样的经济奇迹，唯有相信私营企业的力量，因为私营企业是世界上最强大的力量，可以提升生命质量，完善社区治理。[7]

特朗普政府强调“电力非洲倡议”背后的商业模式与中非关系持续升温密不可分。新世纪以来，随着中非关系的持续发展，美非关系中的“中国因素”不断升温，非洲成为中美博弈的平台。在特朗普政府看来，中美在非洲的博弈不仅体现在物质层面，如贸易、投资多少，还体现在各自发展模式在非洲的话语权和吸引力。正如马克格林所说，在相关大国在非洲竞争加剧的背景下，美国的竞争优势不在于慷慨的援助数额，而是美国自身发展模式的吸引力。私营部门和私营企业参与美国政府的发展政策是美国的优势所在，而中国不能这样做。[8]美国这样做是顺应了合作伙伴与世界各国的意愿。目前，在“电力非洲倡议”已经完成的相关项目中，平均而言，美国政府每投入1美元所带动私营部门的投资在50~美元之间。[9]特朗普政府的“电力非洲倡议”突出强调私营企业的作用，并将其置于商业模式创新的高度来强调，说明了美国欲从战略高度重塑美国在非洲的经济和安全框架，强化美国对非的塑造力和影响力。

（五）“电力非洲倡议”进展缓慢，受益国家有限。截至年7月，“电力非洲倡议”达成项项目，兆瓦电力建设融资到位。56个合约项目启动并运行，新增发电量兆瓦，万家庭和企业（约万人）获得并网或离网电力连接。[10]根据《电力非洲法案》，美国到年将为非洲发电2万兆瓦，为万用户提供电力。从完成情况来看，前景并不乐观。且“电力非洲倡议”主要集中在南非、尼日利亚、肯尼亚、坦桑尼亚、加纳、喀麦隆、科特迪瓦、塞内加尔等国，绝大多数非洲国家并未从“电力非洲倡议”中获益。

三、美进入非洲电力市场的原因

美国大举进入非洲电力市场有多方面的考量，主要包括以下四个方面。

（一）非洲电力需求大、供给严重不足，商机巨大。撒哈拉以南非洲70%的人口缺电，这成为制约其经济发展的重要原因。年以来，加纳、埃塞俄比亚等经济发展状况较好的非洲国家，频频出现严重的电力短缺，导致工厂停工和外资撤出等严重后果。年，所有48个撒哈拉以南非洲国家总发电仅为太瓦，这一数据远低于法国的太瓦。年，所有撒哈拉以南非洲国家的发电总装机容量约为美国的7.7％，净发电量为美国的9.9％。[11]撒哈拉以南非洲只有喀麦隆、伊瓦尔、加蓬、加纳、纳米比亚、塞内加尔和南非等7个国家的用电人口超过50%，其他国家或地区的平均电网接入率只有20%.用电量与经济发展密切相关，如果电力部门落后，非洲不可能实现持续发展。研究表明，电气化率低于总人口80％的国家会持续遭受人均GDP下降的困扰。[12]因此，在非洲加强电力基础设施建设和投资势在必行。

非洲电力供给不足意味着巨大的商机。根据国际能源署的统计，年之前，撒哈拉以南非洲要想实现普遍的电力供应，需要亿美元的投资。[13]早在“电力非洲倡议”提出以前，中非、欧非等电力合作都取得了丰硕的成果。尤其是近年来，非洲经济整体向好，非洲广阔的市场潜力使其被外界看好。基于未来一段时间非洲旺盛的电力需求，加上非洲电力短缺需要大量投资的事实，美国大举进入非洲电力市场不足为奇。

（二）非洲发电能源丰富，具有良好的投资前景。非洲丰富的发电能源储备引起国际投资的普遍

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